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appalti "pubblici" omissioni retributive e responsabilitÓ del committente
appalti "pubblici" omissioni retributive e responsabilità del committente 
 
La responsabilità del committente in caso di omissioni retributive e contributive degli appaltatori e subappaltatori nell'ambito degli appalti pubblici - è applicabile l'art. 29 del d.lgs. n. 276/2003? 
 
 
L'art. 29 comma 2 del d.lgs. n. 276/03 prevede che "Salvo diversa disposizione dei contratti collettivi nazionali sottoscritti da associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente piu' rappresentative del settore che possono individuare metodi e procedure di controllo e di verifica della regolarita' complessiva degli appalti, in caso di appalto di opere o di servizi, il committente imprenditore o datore di lavoro e' obbligato in solido con l'appaltatore, nonche' con ciascuno degli eventuali subappaltatori entro il limite di due anni dalla cessazione dell'appalto, a corrispondere ai lavoratori i trattamenti retributivi, comprese le quote di trattamento di fine rapporto, nonche' i contributi previdenziali e i premi assicurativi dovuti in relazione al periodo di esecuzione del contratto di appalto, restando escluso qualsiasi obbligo per le sanzioni civili di cui risponde solo il responsabile dell'inadempimento".

Si è posta in giurisprudenza la questione relativa all'applicabilità della norma relativa alla responsabilità solidale del committente alle amministrazioni pubbliche e alle società partecipate o agli organismi di diritto pubblico che siano soggetti alla normativa relativa al c.d. codice degli appalti (d.lgs. n. 163 del 2006). 

La sentenza della Cassazione del 7 luglio 2014, n. 15432, seppure in riferimento ad una pubblica amministrazione (nella specie il Ministero della giustizia) ha escluso l’applicabilità dell’art. 29, comma 2, d.lgs. n. 276 del 2003 in una fattispecie anteriore al d.l. n. 76 del 2013, non tanto facendo leva sull’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003 nella parte in cui afferma che «il presente decreto non trova applicazione per le pubbliche amministrazioni e per il loro personale», quanto sul fatto che alla pubblica amministrazione trova applicazione la disciplina del codice degli appalti: in materia di contratti pubblici di appalto relativi a lavori, servizi e forniture, in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni o dei contributi dovuti alpersonale dipendente dall’esecutore o dal subappaltatore, o dai soggetti titolari di subappalti e cottimi di cui all’articolo 118, comma 8, ultimo periodo, del d.lgs. n. 163 del 2006, i lavoratori devono avvalersi degli speciali strumenti di tutela previsti dagli artt. 4 e 5 del d.P.R. n. 207 del 2010. Ne consegue l’inapplicabilità dell’art. 29, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003, mentre, ove i lavoratori non si siano avvalsi della disciplina speciale, resta possibile far ricorso, in via residuale, alla tutela di cui all’art. 1676 c.c., che è applicabile anche ai contratti di appalto stipulati con le pubbliche amministrazioni (Cass. civ., sez. lav., n.15432 del 2014).
 
Nella sentenza si evidenzia che a garanzia dei crediti retributivi e contributivi dei lavoratori impegnati negli appalti o nei subappalti pubblici sono previsti specifici strumenti che, se attivati nei tempi e nei modi prescritti, consentono agli interessati di avere direttamente dall’amministrazione committente il pagamento delle retribuzioni dovute dal loro datore di lavoro anche in corso d’opera; al contempo, con l’attivazione della tutela speciale il lavoratore consente al committente pubblico di applicare le opportune sanzioni e di rivalersi nei confronti dell’appaltatore-datore di lavoro circa eventuali crediti corrisposti al lavoratore detraendo il relativo importo dalle somme dovute all’esecutore del contratto.
 
Dal percorso argomentativo della sentenza consegue un principio di diritto che travalica il caso di specie (in realtà risolvibile anche sulla base del solo art. 1 comma 2 del d.lgs. n. 276 del 2003) che per esclude implicitamente la possibilità di invocare la tutela di cui al comma 2 dell'art. 29 del d.lgs. n. 276 del 2003 anche nei confronti di ulteriori soggetti (che pubbliche amministrazioni non sono) che siano soggetti all'applicazione della disciplina del codice degli appalti.

La Suprema Corte ha evidenziato che l'art. 5 del Codice degli Appalti ha previsto specificamente, rinviando ad un regolamento atuativo, le modalità dell'intevento sostitutivo del committente in caso di inadempienze retributive da parte degli appaltatori o subappaltatori.

Il D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (recante il Regolamento di esecuzione ed attuazione del suddetto codice) nel titolo 2^, relativo alla "Tutela dei lavoratori e regolarità contributiva" prevede, al riguardo, che il responsabile del procedimento inviti per iscritto il soggetto inadempiente, ed in ogni caso l'esecutore, a provvedervi entro i successivi quindici giorni e, in mancanza, che possa detrarre dal corrispettivo dell'appalto quanto dovuto per al retribuzione dei lavoratori e pagare direttamente a questi ultimi.
Dopo la cessazione dell'appalto, a parere della Suprema Corte opererebbe l'art. 1676 c.c. che prevede la responsabilità del committente solo entro il limite del corrispettivo ancora dovuto per l'appalto e non l'art. 29 comma 2 del d.lgs. n. 276/03 (Comunque, la mancanza maggiore riscontrabile nella sentenza impugnata è da ricercare nel fatto che essa non abbia considerato nè la speciale normativa in materia di appalti pubblici, nè la giurisprudenza di questa Corte in materia di applicabilità dell'art. 1676 cod. civ. anche ai contratti di appalto delle pubbliche amministrazioni. 8.- Per quel che concerne la disciplina in materia di appalti pubblici, va osservato che tale normativa è stata completamente innovata - anche per quel che riguarda la tutela dei lavoratori -dal D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (recante Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).
Nella suddetta ottica, di ampliare le garanzie dei lavoratori, l'art. 5 del codice (Regolamento e capitolati - L. n. 109 del 1994, art. 3;
L. n. 537 del 1993, art. 6, comma 9), nel testo risultante dalle modifiche introdotte - appunto nel suddetto senso garantista - dal D.Lgs. 31 luglio 2007, n. 113 (vigenti a decorrere dal 1 agosto 2007), stabilisce che il regolamento di attuazione ed esecuzione del codice stesso debba dettare disposizioni, fra l'altro, per: a) la inclusione, tra i requisiti soggettivi rilevanti per la scelta dell'appaltatore, anche della regolarità contributiva; b) l'intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza retributiva e contributiva dell'appaltatore;
c) la tutela dei diritti dei lavoratori, secondo quanto già previsto ai sensi del regolamento recante capitolato generale di appalto dei lavori pubblici, approvato con D.M. lavori pubblici 19 aprile 2000, n. 145. Pertanto, il D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (recante il Regolamento di esecuzione ed attuazione del suddetto codice) nel titolo 2^, relativo alla "Tutela dei lavoratori e regolarità contributiva" prevede: - all'art. 4 la disciplina in materia di "Intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza contributiva dell'esecutore e del subappaltatore (D.M. LL.PP. n. 145 del 2000, art. 7)"; - all'art. 6 la disciplina del "Documento unico di regolarità contributiva", che attesta contestualmente la regolarità di un operatore economico per quanto concerne gli adempimenti INPS, INAIL, nonchè cassa edile per i lavori, verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento; - all'art. 5 la disciplina in materia di "Intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza retributiva dell'esecutore e del subappaltatore (D.M. LL.PP. n. 145 del 2000, art. 13)". Secondo il comma 1 del suddetto art. 5 "Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale dipendente dell'esecutore o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi di cui all'art. 118, comma 8, ultimo periodo, del codice impiegato nell'esecuzione del contratto, il responsabile del procedimento invita per iscritto il soggetto inadempiente, ed in ogni caso l'esecutore, a provvedervi entro i successivi quindici giorni. Decorso infruttuosamente il suddetto termine e ove non sia stata contestata formalmente e motivatamente la fondatezza della richiesta entro il termine sopra assegnato, i soggetti di cui all'art. 3, comma 1, lett. b), possono pagare anche in corso d'opera direttamente ai lavoratori le retribuzioni arretrate detraendo il relativo importo dalle somme dovute all'esecutore del contratto ovvero dalle somme dovute al subappaltatore inadempiente nel caso in cui sia previsto il pagamento diretto ai sensi degli art. 37, comma 11, ultimo periodo e art. 118, comma 3, primo periodo, del codice").
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La sentenza, seguita nella giurisprudenza di merito successiva anche con riguardo alle società private che applichino il codice degli appalti, è stata criticata sia in dottrina sia in giurisprudenza (cfr. sentenza della Corte di Appello di Torino n. 196 del 13 aprile del 2015) sulla base della considerazione che la normativa speciale contenuta degli artt. 4 e 5 del d.p.r. n. 207 del 2010 appresta una tutela aggiuntiva e non sostitutiva di quella di cui all'art. 29 comma 2 del d.lgs. n. 276703 così come quella di cui all'art. 1676 c.c.

A supporto di tale tesi è stato, in particolare, evidenziato che la tutela di cui all'art. 29 comma 2 del d.lgs. n. 276 del 2003 è ben più incisiva di quella di cui all'art. 1676 c.c. e di quella di cui agli artt. 4 e 5 del d.p.r. n. 207 del 2010 la quale, peraltro, opera in corso di rapporto mentre l'art. 29 interviene dopo la sua cessazione.

La dottrina ha dunque concluso (cfr. G. Mimmo in Giustiziacivile.com n. 4/2015) che  appare preferibile l'opzione interpretativa secondo cui mentre alla pubblica amministrazione, in virtù della espressa deroga introdotta dall'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003 e adesso anche dall’art. 9 del d.l. n. 76 del 2013, la norma di cui all’art. 29, comma 2, d.lgs. n. 276 del 2003, non si applica, la stessa norma si applica ai committenti che siano società private a partecipazione pubblica, essendo del tutto irrilevante la circostanza che tali società siano soggette all'applicazione del codice degli appalti pubblici. È vero che, come sopra evidenziato, il d.lgs. n. 163 del 2006 ha regolamentato l'intera materia dell'appalto in maniera del tutto peculiare, prevedendo garanzie particolari in favore dei lavoratori addetti agli appalti, ma il tenore letterale dell'art. 29, secondo comma, citato che fa riferimento a tutti i committenti senza distinzione alcuna, non consente una deroga alla sua applicazione: infatti, per la pubblica amministrazione la deroga si ricava esclusivamente dal citato art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003, non dalla soggezione alla disciplina pubblicistica in materia di appalto.



Cassazione civile    sez. lav. 07/07/2014 n 15432


In materia di contratti pubblici di appalto relativi a lavori, servizi e forniture, in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni o dei contributi dovuti al personale dipendente dall'esecutore o dal subappaltatore, o dai soggetti titolari di subappalti e cottimi di cui all'art. 118, comma 8, ultimo periodo, d.lg. 12 aprile 2006 n. 163, cd. "codice degli appalti pubblici", i lavoratori devono avvalersi degli speciali strumenti di tutela previsti dagli art. 4 e 5 d.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207 (recante il Regolamento di esecuzione ed attuazione del suddetto codice). Ne consegue l'inapplicabilità dell'art. 29, comma 2, d.lg. 10 settembre 2003 n. 276, mentre, ove i lavoratori non si siano avvalsi della disciplina speciale, resta possibile far ricorso, in via residuale, alla tutela di cui all'art. 1676 c.c., che è applicabile anche ai contratti di appalto stipulati con le p.a..



1.- Con l'unico motivo di ricorso si denuncia, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e/o falsa applicazione del D.Lgs. n. 276 del 2003, art. 29.
In primo luogo il Ministero ricorrente precisa che il rapporto di lavoro di cui si tratta si è svolto nel periodo compreso tra il 17 settembre 2008 e il 12 maggio 2009.
Pertanto ad esso si deve applicare l'art. 29, comma 2, nella versione all'epoca vigente, che è quella risultante dalle modifiche introdotte dalla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 911 salvo restando che, non essendo tali ultime modifiche rilevanti ai fini del presente giudizio, quella che conta è la previsione, comune a tutte le versioni, secondo cui "in caso di appalto di opere o di servizi, il committente imprenditore o datore di lavoro è obbligato in solido con l'appaltatore".
Per quel che riguarda il merito delle censure, innanzi tutto si sottolinea come l'interpretazione "formalistica" fatta propria dalla Corte torinese del combinato disposto del D.Lgs. n. 276 del 2003, art. 1, comma 2, e della Legge di delega n. 30 del 2003, art. 6 sia del tutto errata e non corrispondente alla lettera delle norme e quindi violi l'art. 12 preleggi.
Infatti, il tenore letterale dell'art. 1, comma 2, cit. è tale da evidenziare la volontà del legislatore di escludere dal campo di operatività del decreto sia il personale delle pubbliche amministrazioni sia le pubbliche amministrazioni in quanto tali.
La solidarietà prevista dall'art. 29, comma 2, cit. non può riguardare l'amministrazione pubblica come datore di lavoro del personale assunto nelle forme del pubblico impiego, visto che la norma ha sempre riferimento a soggetti che operano nel mercato, come del resto è confermato dal successivo comma 3-ter, che stabilisce che le disposizioni di cui al comma 2 dello stesso articolo 29 "non trovano applicazione qualora il committente sia una persona fisica che non esercita attività di impresa o professionale".
Anche dal comma 3-bis si trae conferma della estraneità delle pubbliche amministrazioni dall'art. 29, essendo evidente che una eventuale applicazione del comma 2 anche agli appalti pubblici non potrebbe non comportare anche l'applicazione della norma che consente al lavoratore di ottenere, in caso di scorretta stipulazione del contratto, la costituzione in sede giudiziale di un rapporto di lavoro alle dipendenze del soggetto che ne ha utilizzato le prestazioni. Ma questo sarebbe in contrasto con l'art. 97 Cost., come riconosce la stessa Corte torinese.
Peraltro, la mancata applicazione dell'art. 29 in oggetto, non riduce le tutele dei lavorati in caso di inadempimento riscontratosi nei loro confronti da parte degli appaltatori negli appalti pubblici.
Infatti, tale tutela non solo deriva dalla pacifica applicabilità dell'art. 1676 cod. civ., ma anche dal D.M. 19 aprile 2000, n. 145, art. 13 attualmente sostituito dal D.P.R. n. 207 del 2010, art. 5 che specificamente si occupano di garantire i lavoratori dipendenti da imprese affidatarie di pubblici appalti, prevedendo un efficace strumento di tutela delle loro ragioni per il caso di mancata percezione del trattamento economico loro spettante, previa conseguente tempestiva informativa alla stazione appaltante.
2 - Esame delle censure.
2.- Il ricorso è da accogliere, per le ragioni di seguito esposte.
3.- Il D.Lgs. 10 settembre 2003, n. 276, art. 29, comma 2, (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla L. 14 febbraio 2003, n. 30), fin dalla sua originaria versione - molte volte modificata nel corso del tempo, ma senza intaccare il principio di base - ha introdotto nel nostro ordinamento il principio della responsabilità solidale fra committente e appaltatore in ordine alla corresponsione ai lavoratori dei trattamenti retributivi e dei contributi previdenziali dovuti, solidarietà che la Legge Finanziaria 2007, art. 1, comma 911, (della L. 27 dicembre 2006, n. 296 ) ha esteso, ai trattamenti retributivi e previdenziali dovuti ai dipendenti anche di ciascuno degli eventuali ulteriori subappaltatori, così ulteriormente rafforzando la tutela dei lavoratori.
4.- La questione centrale per il presente giudizio è rappresentata dallo stabilire se la delineata disciplina della responsabilità solidale tra committente e appaltatore, sia applicabile anche agli appalti pubblici e, conseguentemente, se gli obblighi posti in capo al committente dall'art. 29 cit. si applichino anche nell'ipotesi in cui lo stesso sia una pubblica amministrazione.
Si tratta di una questione complessa che ha dato luogo ad ampi dibattiti dottrina ed è stata più volte esaminata nella giurisprudenza ordinaria di merito nonchè in quella dei TAR (vedi, in particolare: TAR Campania, Napoli, Sez. 1, 12 luglio 2004, n. 10088), mentre per questa Corte la questione è nuova.
In tutti gli indicati ambiti è emerso un orientamento prevalente nel senso dell'applicabilità del D.Lgs. n. 276 del 2003, art. 29 agli appalti pubblici, cui si perviene attraverso strade non sempre coincidenti, ma spesso analoghe a quella seguita dalla Corte torinese nella sentenza attualmente impugnata, basata sul presupposto secondo cui, il D.Lgs. n. 276 del 2003, art. 1, comma 2, che stabilisce: "Il presente decreto non trova applicazione per le pubbliche amministrazioni e per il loro personale", deve essere interpretato alla luce della legge delega, per salvaguardarne la conformità con l'art. 76 Cost. che imporrebbe di ritenere che non sia configurabile una totale esclusione delle pubbliche amministrazioni dall'applicazione delle norme del decreto, visto che esse sono esplicitamente contemplate come soggetti attivi di importanti discipline, quali quelle dettate dall'art. 6 (che prevede regimi particolari di autorizzazione allo svolgimento di attività di intermediazione), art. 76 (che indica gli organi di certificazione abilitati alla certificazione dei contratti di lavoro) e art. 86, comma 9 (ove è prevista una disciplina specifica per le pubbliche amministrazioni per la somministrazione e i contratti di formazione e lavoro).
In base alle suindicata esegesi, il riferimento contenuto in tale ultima disposizione alle pubbliche amministrazioni dovrebbe intendersi come limitato alle sole ipotesi in cui esse operino come datori di lavoro, mentre non riguarderebbe le pubbliche amministrazioni nel loro ruolo istituzionale.
Per rafforzare tale tesi, la Corte torinese aggiunge che:
a) lo stesso art. 29, comma 2, che fa riferimento al "committente imprenditore o datore di lavoro", porterebbe a considerare ricomprese nel proprio ambito di applicabilità le pubbliche amministrazioni, in quanto esse, nel rapporto di lavoro pubblico, assumono la veste di datrici di lavoro del personale dipendente;
b) la suindicata interpretazione della normativa in oggetto è da preferire in quanto diversamente vi sarebbe una violazione dell'art. 3 Cost., derivante sia dalla posizione di ingiustificato privilegio che verrebbe riservata alle pubbliche amministrazioni committenti rispetto ai committenti privati sia dalla situazione di obiettivo svantaggio in cui verrebbe a trovarsi il lavoratore occupato nell'ambito di un appalto intercorso con un committente pubblico.
Infine, la Corte d'appello precisa che non ha alcun valore in contrario l'argomento secondo cui la suddetta interpretazione dovrebbe comportare anche l'applicazione agli appalti pubblici della disposizione di cui al comma 3-bis dell'art. 29 cit., introdotto dal D.Lgs. n. 251 del 2004, art. 6, comma 2, secondo cui: "Quando il contratto di appalto sia stipulato in violazione di quanto disposto dal comma 1, il lavoratore interessato può chiedere, mediante ricorso giudiziale a norma dell'art. 414 c.p.c., notificato anche soltanto al soggetto che ne ha utilizzato la prestazione, la costituzione di un rapporto di lavoro alle dipendenze di quest'ultimo. In tale ipotesi si applica il disposto dell'art. 27, comma 2".
Infatti, ad avviso della Corte torinese, tale ultima disposizione opererebbe su un piano diverso rispetto al precedente comma 2, essendo comunque evidente che essa è inapplicabile alle pubbliche amministrazioni le quali, per il reclutamento del personale, sono regolate dalla speciale disciplina di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, sulla base dell'art. 97 Cost..
5.- La suddetta opzione interpretativa - benchè molto argomentata - non è da accogliere in quanto risulta basata su una serie di presupposti non condivisibili ed attualmente risulta smentita da due significative sopravvenienze:
a) il D.L. 28 giugno 2013, n. 76, art. 9, comma 1, (convertito dalla L. 9 agosto 2013, n. 99) - non applicabile nella specie, ratione temporis, ma comunque utilizzabile ai fini interpretativi - che, fra l'altro ha espressamente stabilito: "Le disposizioni di cui al D.Lgs. 10 settembre 2003, n. 276, art. 29, comma 2, e successive modificazioni .... non trovano applicazione in relazione ai contratti di appalto stipulati dalle pubbliche amministrazioni di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 1, comma 2";
b) l'ordinanza n. 5 del 2013 con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale del D.Lgs. n. 276 del 2003, art. 29, comma 2, sollevata, in riferimento all'art. 76 Cost., ponendo, fra l'altro, l'accento sul fatto che la norma impugnata (più volte modificata a seguito di jus superveniens) era stata censurata proprio nella versione risultante dalla novella di cui alla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 911. Al riguardo la Corte ha sottolineato come il remittente non avesse considerato che "la L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 911, sostituendo il testo del citato art. 29, comma 2, nei termini in cui esso forma oggetto di censura, all'interno del medesimo D.Lgs. n. 276 del 2003, ha trasformato la natura della norma de qua da legge in senso materiale a legge in senso formale, così affrancandola dal vizio di eccesso di delega (ordinanza n. 123 del 2002). Infatti, il Giudice delle leggi ha ricordato il proprio costante orientamento secondo cui "l'art. 76 Cost. riguarda esclusivamente i rapporti tra legge delegante e decreto legislativo delegato (ordinanze n. 89 del 2009 e n. 150 del 2006)", sicchè essendo la norma in esame frutto di un intervento del legislatore successivo ed estraneo al rapporto di delegazione, "rispetto ad essa il profilo del rispetto della legge di delega non viene in evidenza ed è pertanto fuor d'opera assumere il parametro costituzionale invocato quale stregua del giudizio di legittimità (sentenza n. 218 del 1987; ordinanze n. 253 del 2005; n. 294 e n. 159 del 2004)".
Tale ultimo argomento vale anche con riguardo al testo dell'art. 29, comma 2, applicabile nel presente giudizio che è successivo alla novella del 2006.
Ne consegue che viene meno la premessa su cui si fonda l'interpretazione - piuttosto creativa - data dalla Corte torinese al D.Lgs. n. 276 del 2003, art. 1, comma 2. Tale interpretazione, quindi, privata del presupposto costituito dalla supposta necessità di "salvaguardarne la conformità con l'art. 76 Cost.", risulta del tutto sguarnita di qualsiasi appiglio logico-giuridico, tanto più che lo stesso riferimento all'art. 76 Cost., per come giustificato, risultava comunque poco comprensibile. Infatti, al fine di ritenere - in contrasto con il chiaro dato letterale - che sussista l'obbligo, per l'interprete, di includere le pubbliche amministrazioni nell'applicazione delle norme del decreto - e, in particolare, di quella sulla responsabilità solidale di cui si tratta - non appare certamente decisiva la circostanza che le pubbliche amministrazioni siano, in qualche modo, menzionate negli artt. 6 e 76, trattandosi di richiami che non riguardano la concreta disciplina delle varie tipologie contrattuali, introdotte con la riforma del mercato del lavoro realizzata con il D.Lgs. n. 276 del 2003. Mentre, da questo punto di vista, l'unica norma che realmente prevede una disciplina specifica per le pubbliche amministrazioni è l'art. 86, comma 9 (in materia di somministrazione e di contratti di formazione e lavoro), ma la stessa Corte torinese considera tale disposizione marginale.
6.- Anche le ulteriori argomentazioni poste a supporto della tesi della Corte territoriale non sono accoglibili. Infatti:
a) l'argomento tratto dalla presenzà nel testo dell'art. 29, comma 2, cit. dell'inciso "committente imprenditore o datore di lavoro", oltre ad essere contraddittorio rispetto alla interpretazione proposta dell'art. 1, comma 2, cit., è del tutto disancorato da qualsiasi riferimento rinvenibile nell'art. 29 nel suo complesso nonchè nel testo D.Lgs. n. 276 del 2003;
b) la prospettata necessità di una interpretazione conforme all'art. 3 Cost. non considera sia che la situazione delle pubbliche amministrazioni committenti non è paragonabile rispetto a quella dei committenti privati, tanto che riceve un'apposita e articolata disciplina sia che, nell'ambito di tale speciale disciplina, è espressamente prevista una normativa di tutela dei lavoratori occupati nell'ambito di appalti o subappalti intercorsi con committenti pubblici, come si dirà più avanti;
c) la tesi secondo cui la proposta esegesi non si porrebbe in contraddizione rispetto alla pacifica inapplicabilità agli appalti pubblici della disposizione di cui all'art. 29 cit., comma 3 bis introdotto dal D.Lgs. n. 251 del 2004, art. 6, comma 2, (perchè tale ultima disposizione opererebbe "su un piano diverso" rispetto al precedente comma 2) appare porsi, a sua volta, in contraddizione rispetto al significato e al rilievo attribuiti dal Giudice d'appello all'inciso "committente imprenditore o datore di lavoro", contenuto nel testo di cui dell'art. 29, comma 2, cit.
7.- Comunque, la mancanza maggiore riscontrabile nella sentenza impugnata è da ricercare nel fatto che essa non abbia considerato nè la speciale normativa in materia di appalti pubblici, nè la giurisprudenza di questa Corte in materia di applicabilità dell'art. 1676 cod. civ. anche ai contratti di appalto delle pubbliche amministrazioni.
8.- Per quel che concerne la disciplina in materia di appalti pubblici, va osservato che tale normativa è stata completamente innovata - anche per quel che riguarda la tutela dei lavoratori -dal D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (recante Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).
Nella suddetta ottica, di ampliare le garanzie dei lavoratori, l'art. 5 del codice (Regolamento e capitolati - L. n. 109 del 1994, art. 3;
L. n. 537 del 1993, art. 6, comma 9), nel testo risultante dalle modifiche introdotte - appunto nel suddetto senso garantista - dal D.Lgs. 31 luglio 2007, n. 113 (vigenti a decorrere dal 1 agosto 2007), stabilisce che il regolamento di attuazione ed esecuzione del codice stesso debba dettare disposizioni, fra l'altro, per:
a) la inclusione, tra i requisiti soggettivi rilevanti per la scelta dell'appaltatore, anche della regolarità contributiva;
b) l'intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza retributiva e contributiva dell'appaltatore;
c) la tutela dei diritti dei lavoratori, secondo quanto già previsto ai sensi del regolamento recante capitolato generale di appalto dei lavori pubblici, approvato con D.M. lavori pubblici 19 aprile 2000, n. 145.
Pertanto, il D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (recante il Regolamento di esecuzione ed attuazione del suddetto codice) nel titolo 2^, relativo alla "Tutela dei lavoratori e regolarità contributiva" prevede:
- all'art. 4 la disciplina in materia di "Intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza contributiva dell'esecutore e del subappaltatore (D.M. LL.PP. n. 145 del 2000, art. 7)";
- all'art. 6 la disciplina del "Documento unico di regolarità contributiva", che attesta contestualmente la regolarità di un operatore economico per quanto concerne gli adempimenti INPS, INAIL, nonchè cassa edile per i lavori, verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento;
- all'art. 5 la disciplina in materia di "Intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza retributiva dell'esecutore e del subappaltatore (D.M. LL.PP. n. 145 del 2000, art. 13)".
Secondo il comma 1 del suddetto art. 5 "Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale dipendente dell'esecutore o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi di cui all'art. 118, comma 8, ultimo periodo, del codice impiegato nell'esecuzione del contratto, il responsabile del procedimento invita per iscritto il soggetto inadempiente, ed in ogni caso l'esecutore, a provvedervi entro i successivi quindici giorni.
Decorso infruttuosamente il suddetto termine e ove non sia stata contestata formalmente e motivatamente la fondatezza della richiesta entro il termine sopra assegnato, i soggetti di cui all'art. 3, comma 1, lett. b), possono pagare anche in corso d'opera direttamente ai lavoratori le retribuzioni arretrate detraendo il relativo importo dalle somme dovute all'esecutore del contratto ovvero dalle somme dovute al subappaltatore inadempiente nel caso in cui sia previsto il pagamento diretto ai sensi degli art. 37, comma 11, ultimo periodo e art. 118, comma 3, primo periodo, del codice".
I soggetti di cui all'art. 3, comma 1, lett. b) del regolamento stesso sono: "amministrazioni aggiudicatrici, organismi di diritto pubblico, enti aggiudicatori, altri soggetti aggiudicatori, soggetti aggiudicatori e stazioni appaltanti: i soggetti indicati rispettivamente dall'art. 3, commi 25, 26, 29, 31, 32 e 33, del codice".
9.- Dall'insieme di tali disposizioni si desume che a garanzia dei crediti retributivi e contributivi dei lavoratori impegnati negli appalti - o nei subappalti - pubblici sono previsti specifici strumenti che, se attivati nei tempi e nei modi prescritti, consentono agli interessati di avere direttamente dall'amministrazione committente il pagamento delle retribuzioni dovute dal loro datore di lavoro anche in corso d'opera.
Al contempo, con l'attivazione di tale tutela speciale, il lavoratore può consentire al committente di applicare le opportune sanzioni (se crede) al datore di lavoro inadempiente ed ottenere un ristoro pieno del proprio credito per le retribuzioni corrisposte ai lavoratori, obiettivo raggiungibile anche "detraendo il relativo importo dalle somme dovute all'esecutore del contratto ovvero dalle somme dovute al subappaltatore inadempiente nel caso in cui sia previsto il pagamento diretto ai sensi degli art. 37, comma 11, ultimo periodo e art. 118, comma 3, primo periodo, del codice".
Da tutto ciò si desume che il mancato pagamento delle retribuzioni nell'ambito di un appalto pubblico è, dal legislatore, considerato più grave del mancato pagamento delle retribuzioni nell'ambito di un appalto privato, perchè la questione non riguarda solo i lavoratori, ma anche l'appaltatore inadempiente, nel suo rapporto con il committente pubblico.
In altre parole, negli appalti pubblici il disvalore dello scorretto comportamento tenuto dal datore di lavoro - in violazione del principio di cui all'art. 36 Cost. - non ha rilievo soltanto nel rapporto interno tra privati, ma comporta anche la lesione degli interessi pubblici alla cui migliore perseguimento è preordinata la complessiva disciplina regolatrice degli appalti pubblici.
10.- Va, infine, precisato che qualora i lavoratori non utilizzino gli strumenti previsti dalla suddetta normativa speciale, possono sempre fare ricorso, in via residuale, alla tutela di cui all'art. 1676 cod. civ., che in base ad orientamenti consolidati e condivisi di questa Corte, è applicabile anche ai contratti di appalto stipulati con le pubbliche amministrazioni.
Al riguardo è stato infatti affermato che:
a) l'art. 1676 cod. civ. - che consente agli ausiliari dell'appaltatore di agire direttamente contro il committente per "quanto è loro dovuto" - si applica anche ai contratti di appalto stipulati con le pubbliche amministrazioni, trovando tale disposizione un puntuale riscontro nella L. 20 marzo 1865 n. 2248, all. F, art. 357), contemplante la possibilità di pagamento diretto da parte dell'amministrazione della retribuzione dei dipendenti dell'appaltatore non corrisposta alle previste scadenze, e non essendo la medesima disposizione incompatibile con la citata L. n. 2248 del 1865, art. 351 limitativo della possibilità di sequestro dei corrispettivi di tali appalti, con la conseguenza che anche in tale materia si configura un rapporto diretto fra gli ausiliari dell'appaltatore e l'ente committente, riguardo ai crediti retributivi dei primi verso l'appaltatore - datore di lavoro; ne deriva che, nell'ambito di tale rapporto diretto, non può assumere rilevanza la normativa relativa all'osservanza delle norme sulla contabilità della pubblica amministrazione, in relazione alla esigibilità del credito dell'appaltatore nei confronti dell'ente committente (Cass. 10 marzo 2001, n. 3559 e, in senso conforme: Cass. 19 aprile 2006, n. 9048; Cass. 9 agosto 2003, n. 12048; Cass. 7 marzo 2008, n. 6208; Cass. 10 luglio 1984, n. 4051);
b) peraltro, l'azione diretta proposta dal dipendente dell'appaltatore contro il committente per conseguire quanto gli è dovuto, fino alla concorrenza del debito che il committente ha verso l'appaltatore al momento della proposizione della domanda, è prevista dall'art. 1676 cod. civ. con riferimento al solo credito maturato dal lavoratore in forza dell'attività svolta per l'esecuzione dell'opera o la prestazione del servizio oggetto dell'appalto, e non anche con riferimento ad ulteriori crediti, pur relativi allo stesso rapporto di lavoro (Cass. 19 novembre 2010, n. 23489).
Ne consegue che il ricorso all'applicazione dell'art. 1676 cod. civ., pur non consentendo necessariamente un completo ristoro del credito vantato dal lavoratore - a differenza della disciplina prevista dal codice degli appalti - comunque risponde ad una logica simile a quella della disciplina speciale - diversa, invece, da quella sottesa al D.Lgs. n. 279 del 2003, art. 29, comma 2, - in base alla quale il lavoratore agisce direttamente contro il committente per il pagamento delle retribuzioni dovutegli, sia pure su basi diverse e con differenti effetti.
11.- Tutte le suesposte considerazioni portano all'accoglimento del ricorso.
3 - Conclusioni.
12.- In sintesi, il ricorso deve essere accolto e la sentenza impugnata va, pertanto, cassata.
Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito, con il rigetto della domanda proposta da G.G..
La natura e la complessità delle questioni trattate, l'assenza di orientamenti univoci nella giurisprudenza di merito e la mancanza di precedenti nella giurisprudenza di questa Corte, giustificano la compensazione delle spese dell'intero processo.
Le anzidette ragioni rendono anche opportuno enunciare, ai sensi dell'art. 384 c.p.c., comma 1, il seguente principio di diritto:
per i contratti pubblici di appalto relativi a lavori, servizi e forniture, in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni o dei contributi dovuti al personale dipendente dell'esecutore o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi di cui all'art. 118, comma 8, ultimo periodo, del relativo codice, di cui al D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, i lavoratori devono avvalersi degli speciali strumenti di tutela previsti dal codice citato, le cui modalità di utilizzazione sono determinate, in particolare, dagli artt. 4 (per i contributi) e 5 (per le retribuzioni) del il D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (recante il Regolamento di esecuzione ed attuazione del suddetto codice). Tale disciplina che, peraltro, consente agli interessati di recuperare - anche in corso d'opera - quanto dovuto, è articolata in modo tale da dimostrare che, nell'ambito degli appalti pubblici, il legislatore attribuisce allo scorretto comportamento tenuto dal datore di lavoro nei confronti dei propri dipendenti un disvalore maggiorato dal fatto di considerarlo anche lesivo degli interessi pubblici al cui migliore perseguimento è preordinata la complessiva disciplina regolatrice degli appalti pubblici. Ne consegue che alla suindicata fattispecie non è applicabile il D.Lgs. n. 276 del 2003, art. 29, comma 2, come peraltro stabilisce il precedente art. 1, comma 2, che esclude che il decreto stesso sia applicabile "per le pubbliche amministrazioni e per il loro personale" e come, di recente ha confermato dal D.L. 28 giugno 2013, n. 76, art. 9, comma, (convertito dalla L. 9 agosto 2013, n. 99). Viceversa nel caso di mancata utilizzazione da parte dei lavoratori degli strumenti previsti dalla suindicata normativa speciale, è possibile fare ricorso, in via residuale, alla tutela di cui all'art. 1676 cod. civ., che in base alla consolidata giurisprudenza di questa Corte, è applicabile anche ai contratti di appalto stipulati con le pubbliche amministrazioni".




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